Die Klage von Frau Labelle hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

 I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet, wenn es sich hier um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt, wenn also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Fraglich ist daher, aus welcher Norm sich eine Rückzahlungspflicht des Landes Berlin ergeben könnte. Sie ließe sich einerseits aus dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch herleiten; dann wäre die Streitigkeit öffentlich-rechtlich. Andererseits wäre auch eine Erstattungspflicht allein nach den §§ 812 ff. BGB denkbar. Dann läge eine bürgerliche Rechtsstreitigkeit vor, die nach § 13 GVG von den Zivilgerichten zu entscheiden wäre. Hier geht Frau Labelle offensichtlich von der Anwendbarkeit der öffentlich-rechtlichen Vorschriften aus. Die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt, bestimmt aber nicht der Kläger, sondern sie richtet sich nach der wirklichen Natur des dem Streit zugrunde liegenden Rechtsverhältnisses. Es kommt insoweit nach ständiger Rechtsprechung darauf an, ob der zur Klagebegründung vorgetragene Sachverhalt für die aus ihm hergeleitete Rechtsfolge von Rechtssätzen des Zivil- oder des öffentlichen Rechts geprägt wird, ob die an der Streitigkeit Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen und ob sich der Träger hoheitlicher Gewalt der besonderen, ihm zugeordneten Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient oder ob er sich den für jedermann geltenden zivilrechtlichen Regelungen unterstellt. Dabei soll die dieser Weise vorzunehmende Abgrenzung das Streitverhältnis derjenige Verfahrensordnung zuweisen, die ihm nach der gesetzgeberischen Wertung in der Sache am besten entspreche und zugleich bewirken, dass regelmäßig diejenigen Gerichte anzurufen wären, die durch ihre Sachkunde und Sachnähe zur Entscheidung über den in Frage stehenden Anspruch besonders geeignet seien (so zusammenfassend und m. w. N. BVerwG, 9 B 37/12 v. 12.4.2013, Abs. 6  = NJW 2013, 2298 f.).

Fraglich ist hier also, welche Natur das zwischen dem dem Land Berlin und Frau Labelle bestehende Rechtsverhältnis hat, ob dieses Rechtsverhältnis dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zuzuordnen ist. Hierbei ist auf den größeren Zusammenhang, in dem sich der konkrete Fall befindet, sowie auf Zweck und Ziel des Verwaltungshandelns abzustellen.[1] Geht es - wie hier - um die Rückzahlung unter Umständen zu Unrecht gezahlter Geldleistungen, bestimmt sich die Natur des Rechtsverhältnisses nach der Rechtsnatur des Verhältnisses, das durch die Erstattung rückabgewickelt werden soll.[2]

Fraglich ist also, ob Frau Labelle die Abschleppkosten aufgrund öffentlich-rechtlicher Rechtssätze gezahlt hat. Insoweit kommen § 19 Abs. 1, § 10 VwVG i.V.m. § 5a S. 1 VwVfG Bln[3] in Betracht. Bedenken gegen die Annahme, dass Frau Labelle die Abschleppkosten aufgrund dieser öffentlich-rechtlichen Regelungen gezahlt hat, ergeben sich auch nicht daraus, dass die Zahlung tatsächlich nicht an das Land Berlin, sondern an die Privatunternehmerin Gasolina erfolgte, die aufgrund eines zwischen ihr und der beauftragenden Behörde geschlossenen privatrechtlichen Werkvertrages tätig geworden ist. Ein zivilrechtlicher Werklohnanspruch steht aber Gasolina nicht gegenüber Frau Labelle, sondern allein gegenüber dem Träger der beauftragenden Behörde zu. Da Gasolina sich gegenüber Frau Labelle auf die Weisung der Polizeibeamten berufen hat, wurde ihr auch deutlich, dass Gasolina nicht etwa eigene - etwa auf §§ 683, 679, 670 BGB gestützte - Ansprüche geltend macht, sondern Ansprüche der Behörde.[4] Gasolina wurde insoweit nur als Verwaltungshelferin tätig,[5] was Frau Labelle offensichtlich auch so verstanden hat.

In der Zahlung an Gasolina ist somit eine Leistung von Frau Labelle an den Träger der Behörde zu sehen, die Gasolina beauftragt hat, hier also den Träger des Bezirksamtes Tempelhof-Schöneberg, d.h. das Land Berlin (vgl. § 2 Abs. 1, § 25 Abs. 1 AZG). Das Rechtsverhältnis zwischen Frau Labelle und dem Land Berlin ist folglich allein von dem, dem öffentlichen Recht angehörigen, Verwaltungsvollstreckungsrecht geprägt. Damit kommt für das Rückzahlungsbegehren lediglich der allgemeine öffentliche Erstattungsanspruch in Betracht; der Verwaltungsrechtsweg ist somit eröffnet.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers (§ 88 VwGO). Hier verlangt Frau Labelle Zahlung von 85,56 Euro.

1. Allgemeine Leistungsklage

Grundsätzlich kommt daher die allgemeine Leistungsklage in Betracht, weil Frau Labelle mit der Zahlung keinen - mit der Verpflichtungsklage zu erstreitenden - Verwaltungsakt, sondern eine rein tatsächliche Handlung begehrt. Diese Klageart ist in der VwGO nicht besonders geregelt, wird jedoch in einer Reihe von Vorschriften erwähnt (vgl. § 43 Abs. 2, § 111, § 113 Abs. 4, § 191 Abs. 1 VwGO) und ist im Verwaltungsprozess allgemein als zulässig anerkannt. Sie bildet das Rechtsschutzverfahren zur Verwirklichung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen, die - wie hier - nicht im Erlass eines Verwaltungsaktes bestehen. 

2. Anfechtungsklage

Die allgemeine Leistungsklage würde allenfalls dann dem Begehren von Frau Labelle nicht gerecht, wenn (allein) hiermit eine Verpflichtung des Landes Berlin zur Rückzahlung nicht durchsetzbar wäre. Dies wäre der Fall, wenn die Kostenforderung der Behörde bereits durch Verwaltungsakt festgesetzt wäre und dieser Verwaltungsakt den Rechtsgrund für die Kostenforderung bilden würde. Dann müsste zunächst dieser Kostenbescheid aufgehoben werden, bevor mit Erfolg ein Rückzahlungsanspruch durchgesetzt werden könnte. Statthafte Klageart wäre dann die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO, die mit einem Folgenbeseitigungsantrag gemäß § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO, gerichtet auf Rückzahlung des Geleisteten, verbunden werden könnte. Jedoch liegt hier kein Kostenbescheid vor. Einen solchen Verwaltungsakt könnte man hier allenfalls in der Weisung an Gasolina sehen, den Wagen nur gegen Kostenerstattung herauszugeben, wobei man annehmen müsste, dass dieser Verwaltungsakt dann durch Gasolina als Botin der Behörde an Frau Labelle bekannt gegeben worden wäre. Jedoch ist dies abzulehnen: Als Gasolina die Weisung erteilt wurde, stand noch nicht fest, in welcher Höhe Kosten überhaupt entstehen würden. Die Behörde hat somit - zumindest zu diesem Zeitpunkt - noch gar nichts festgesetzt, die Ermittlung der Höhe der Kostenforderung vielmehr Gasolina überlassen. Unter diesen Umständen kann nicht von einer „Regelung einer Behörde“ i.S.d. der Legaldefiniton des § 35 S. 1 VwVfG gesprochen werden.

3. Verpflichtungsklage

Die allgemeine Leistungsklage würde auch dann dem Begehren von Frau Labelle nicht gerecht, wenn die Ablehnung der Erstattung durch das Bezirksamt ein Verwaltungsakt wäre, der das Nichtbestehen einer Zahlungspflicht verbindlich festsetzt und daher zunächst aufgehoben werden müsste. Da die Ablehnung einer Maßnahme dieselbe Rechtsnatur haben muss, wie ihre Vornahme, wäre statthafte Klageart dann die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO, gerichtet auf Festsetzung der Rückzahlungspflicht durch die Behörde. Jedoch kann nicht in jeder Ablehnung einer Zahlungspflicht ein Verwaltungsakt gesehen werden, der das Nichtbestehen einer solchen Zahlungspflicht verbindlich festsetzt, so wie umgekehrt auch nicht jede Entscheidung über die Vornahme eines Realaktes einen Verwaltungsakt darstellt.[6] Für die Annahme, dass die Behörde eine solche verbindliche Regelung treffen wollte (mit der Folge, dass insoweit die §§ 9 ff. VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln hätten berücksichtigt werden müssen), fehlt hier jeder Anhaltspunkt. Es ist hier vielmehr davon auszugehen, dass die Behörde lediglich die Rechtsansicht geäußert hat, zur Zahlung nicht verpflichtet zu sein.[7]

4. Ergebnis zu II.

Dementsprechend ist hier die allgemeine Leistungsklage die statthafte Klageart.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)

§ 42 Abs. 2 VwGO ist bei der allgemeinen Leistungsklage analog anzuwenden. In § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG ist er, wenn nicht ausschließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet. Wollte man die allgemeine Leistungsklage - im Gegensatz zur Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage - von dieser Grundentscheidung ausnehmen, käme es zu Wertungswidersprüchen, die in der Sache nicht gerechtfertigt werden könnten (BVerwG, 7 C 21.12 v. 5.9.2013, Abs. 18 = BVerwGE 147, 312 Abs. 18).

Frau Labelle müsste also geltend machen können, dass ihr ein Anspruch auf Erstattung zusteht. Ein solcher Anspruch könnte sich hier aus dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ergeben. Dass ein solcher Anspruch hier vorliegen kann, ist nicht von vornherein unter jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, so dass Frau Labelle klagebefugt ist.[8]

IV. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO analog)

Passiv prozessführungsbefugt ist hier das Land Berlin. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist als Ausdruck des allgemeinen Rechtsträgerprinzips bei der allgemeinen Leistungsklage entsprechend anwendbar.[9]

V. Beteiligten- und Prozessfähigkeit (§§ 61, 62 VwGO)

Frau Labelle ist nach § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO beteiligtenfähig und nach § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO prozessfähig. Das Land Berlin ist nach § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO beteiligtenfähig und nach § 62 Abs. 3 VwGO prozessfähig.

VI. Rechtsschutzbedürfnis

Frau Labelle hat bereits erfolglos beim Bezirksamt um die Erstattung der Abschleppkosten nachgesucht. Eine weitere Möglichkeit, ihre Rechte durchzusetzen, steht ihr nicht zur Verfügung, so dass das Rechtsschutzbedürfnis gegeben ist.

VII. Ergebnis zu A.

Da das Fehlen sonstiger Sachentscheidungsvoraussetzungen nicht erkennbar ist, ist die Klage insgesamt zulässig.

B. Begründetheit

Die Klage ist begründet, wenn Frau Labelle einen Anspruch gegen das Land Berlin auf Zahlung von 85,56 Euro hat. Ein solcher Anspruch könnte sich hier aus dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ergeben. Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist auf die Rückgängigmachung rechtsgrundloser öffentlich-rechtlicher Vermögensverschiebungen gerichtet und bildet insofern die öffentlich-rechtliche Parallele zum zivilrechtlichen Bereicherungsanspruch. Voraussetzung ist insoweit, dass Frau Labelle dem Land Berlin etwas geleistet hat und dass diese Leistung ohne Rechtsgrund erfolgte. Dass Frau Labelle an das an das Land Berlin (und nicht etwa an Gasolina) geleistet hat, ist bereits festgestellt worden (siehe oben A I), so dass nur fraglich ist, ob diese Leistung auch rechtsgrundlos erfolgte. 

I. Rechtsgrundlage für die Zahlungsverpflichtung

Fraglich ist daher zunächst, aus welchen Vorschriften sich eine Verpflichtung von Frau Labelle ergeben könnte, die Abschleppkosten zu zahlen. Da eine Kostenfestsetzung durch Verwaltungsakt nicht erfolgt ist, kann sich eine Verpflichtung zum Ersatz der Abschleppkosten nur unmittelbar aus dem Gesetz ergeben.

1. Abschleppkosten als Sicherstellungskosten?

§ 41 Abs. 3 S. 1 ASOG kommt als Rechtsgrundlage nicht in Betracht, da eine Sicherstellung und Verwahrung i.S.d. § 38 bzw. § 39 ASOG hier nicht vorlag: Eine Sicherstellung liegt nach ganz herrschender Meinung nur vor, wenn es nach dem Zweck der Maßnahme darauf ankommt, die Sache in Verwahrung zu nehmen und andere von der Besitzmöglichkeit auszuschließen. Die Ingewahrsamnahme als Teil der Sicherstellung muss also von der Behörde gerade gewollt sein; dies ist nach wohl herrschender Meinung nicht gegeben, wenn es der Behörde nur auf das Entfernen eines Fahrzeuges von einer bestimmten Stelle ankommt.[10]

2. Abschleppkosten als Ersatzvornahmekosten nach Verwaltungsvoll-streckungsrecht?

Dagegen könnten die Abschleppkosten aber Ersatzvornahmekosten darstellen, die nach § 19 Abs. 1 S. 1, § 10 VwVG vom Land geltend gemacht werden können. Diese Rechtsgrundlage ist von § 15 Abs. 2 S. 1 ASOG abzugrenzen, der die Kostentragung für die unmittelbare Ausführung nach § 15 Abs. 1 S. 1 ASOG regelt. Eine unmittelbare Ausführung kommt dann nicht in Betracht, wenn das Bezirksamt mit dem Abschleppen eine Grundverfügung ersatzweise durchsetzen wollte (vgl. § 15 Abs. 1 S. 2 ASOG).

Als durchzusetzende Grundverfügung kommt hier nur die in dem mobilen Halteverbotsschild getroffene Anordnung in Betracht: Das Zeichen Nr. 283 i.V.m. dem Zusatzschild verbietet gemäß Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO das sonst gemäß § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO grundsätzlich auf dem rechten Seitenstreifen erlaubte Halten und Parken (§ 12 Abs. 4 StVO). Dieses Verkehrszeichen stellt eine Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 S. 2 Alt. 3 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln dar, da es die Benutzung einer konkreten Sache (der Straße) regelt.[11] Indem das Halteverbotsschild das Halten und Parken auf dem Seitenstreifen verbietet, gebietet es gleichzeitig demjenigen, der sein Fahrzeug vorschriftswidrig geparkt hat, sein Fahrzeug so schnell wie möglich wegzufahren. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut des § 41 Abs. 1 StVO, nach dem die Vorschriftszeichen Gebote und Verbote enthalten, wie auch aus dem Sinn und Zweck der Zeichen, ein bestimmtes Verhalten zu verbieten: Es wäre sinnwidrig zu verlangen, dass dem häufig abwesenden Fahrzeugführer gegenüber ein solches Gebot etwa durch einen Polizeivollzugsbeamten extra bekannt gegeben werden müsse, damit dieser in vollstreckbarer Weise verpflichtet werden könne, sein Fahrzeug zu entfernen.[12]

Das Abschleppen stellt sich also als Durchsetzung der Anordnung des Halteverbotszeichens im Wege der Ersatzvornahme dar.

3. Ergebnis zu I.

Eine Verpflichtung zum Kostenersatz kann sich demnach nur nach Maßgabe der § 19 Abs. 1 S. 1, § 10 VwVG ergeben.

II. Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme

Gemäß § 19 Abs. 1 VwVG i.V.m. § 346 Abs. 1 AbgabenO werden jedoch Kosten nicht erhoben, die bei richtiger Behandlung der Sache nicht entstanden wären. Voraussetzung für einen Kostenerstattungsanspruch nach § 19 Abs. 1 S. 1, § 10 VwVG  ist also, dass die Durchführung der Ersatzvornahme rechtmäßig war.[13]

1. Vollstreckungsgrundlage (§ 6 Abs. 1, § 10 VwVG)

Dann müsste zunächst überhaupt eine taugliche Vollstreckungsgrundlage i.S.d. § 6 Abs. 1 VwVG gegeben sein. Als solche kommt hier das Halteverbotsschild in Betracht, das auch das Gebot enthält, verkehrswidrig geparkte Kraftfahrzeuge unverzüglich zu entfernen (s.o. B II 1 b). Insbesondere steht der Tauglichkeit des Verkehrzeichens als Vollstreckungsgrundlage nicht entgegen, dass es sich hierbei um eine Allgemeinverfügung handelt; denn auch diese sind Verwaltungsakte und damit nach dem VwVG vollstreckbar.[14]

a) Wirksamkeit des Verwaltungsakts

Vollstreckungsvoraussetzung i.S.d. § 6 Abs. 1 VwVG ist aber nicht nur, dass überhaupt ein Verwaltungsakt vorliegt, vielmehr muss er auch gerade gegenüber dem Vollstreckungsschuldner gemäß § 43 Abs. 1 S. 1 VwVfG wirksam geworden sein.[15]

Voraussetzung hierfür wäre, dass das Halteverbotsschild (bzw. das in ihm enthaltene Wegfahrgebot) auch Frau Labelle gegenüber i.S.d. § 41 VwVfG ordnungsgemäß bekanntgemacht wurde:[16]

aa) Traditionelle Auffassung: Einzelbekanntgabe

Nach traditioneller Auffassung,[17] die insbesondere von früheren Urteilen des BVerwG[18] nahegelegt wurde, wurden die in Verkehrszeichen enthaltenen Ge- und Verbote im Wege der Einzelbekanntgabe dadurch bekannt gemacht, dass der Betroffene sich dem Schild nähert, wobei teilweise eine neue Bekanntgabe bei jeder Annäherung, teilweise eine Bekanntgabe nur bei erstmaligem „Kontakt“ angenommen wurde. Hiernach hätte eine Bekanntgabe gegenüber Frau Labelle nicht stattgefunden, da sie das Verkehrszeichen nie gesehen hatte. Die Zulässigkeit einer öffentlichen Bekanntgabe wurde abgelehnt, da es an einer dies zulassenden ausdrücklichen Rechtsvorschrift i.S.d. § 41 Abs. 3 S. 1 VwVfG fehle und auch eine öffentliche Bekanntgabe nach Maßgabe des § 41 Abs. 3 S. 2 VwVfG nicht tunlich sei.[19]

bb) Entscheidung des BVerwG von 1996: Öffentliche Bekanntgabe

Nach einer Entscheidung des BVerwG von 1996[20] erfolgt die Bekanntgabe von in Verkehrszeichen enthaltenen Ge- und Verboten jedoch als öffentliche Bekanntgabe durch Anbringen des Verkehrsschildes (§ 39 Abs. 2 S. 4 und Abs. 3 S. 3, § 45 Abs. 4 StVO). Das BVerwG ließ insoweit zunächst offen, ob es sich hierbei um eine öffentliche Bekanntgabe (eines nicht schriftlichen Verwaltungsaktes) nach § 41 Abs. 3 VwVfG oder um eine von § 41 Abs. 4 VwVfG (zulässigerweise) abweichende Sonderregelung handelt.

Das OVG Münster[22] hat die Rspr. des BVerwG dahingehend näher konkretisiert: § 45 Abs. 4 StVO schreibe der Straßenverkehrsbehörde entgegen § 41 Abs. 3 S. 2 VwVfG eine öffentliche Bekanntgabe zwar zwingend vor. Eine wirksame Bekanntgabe einer Verkehrsregelung setze aber voraus, dass das Anbringen des Schildes in der Weise erfolge, dass es für Verkehrsteilnehmer, an die es sich richte, bei Anlegung des von § 1 StVO vorgegebenen Sorgfaltsmaßstabs ohne weiteres wahrgenommen werden könne. Dem ist BVerwG mittlerweile gefolgt, das nun auch betont, dass die StVO insoweit als Spezialregelung einen Rückgriff auf § 41 Abs. 3 VwVfG ausschließe.[23]

Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich, dass mit dem Anbringen des Verkehrszeichens die in ihm enthaltene Regelung für und gegen jedermann gilt, es auf eine Kenntnisnahme(-möglichkeit) durch den Betroffenen nicht ankommt, weil eine zulässige öffentliche Bekanntgabe bewirkt, dass der Verwaltungsakt für und gegenüber jedermann wirksam wird, unabhängig davon, ob er von ihm Kenntnis genommen hat oder ob ihn die Regelung zur Zeit ihres Inkrafttretens schon etwas angeht.[24] Ein öffentlich bekannt gemachter Verwaltungsakt muss insbesondere dem Betroffenen nicht zugehen, um wirksam zu werden.[25]

Das in einem Halteverbotsschild enthaltene Wegfahrgebot würde daher bei konsequenter Umsetzung dieser Entscheidung des BVerwG mit sofortiger Wirkung gegenüber jedermann und damit auch für denjenigen gelten, der vor Aufstellung des Schildes rechtmäßiger Weise an der Stelle geparkt hat, an der nunmehr das Halten verboten sein soll. Ob der Betroffene mit der Aufstellung des Schildes rechnen musste oder ob ihm eine Nachschaupflicht oblag, ist somit für die Frage der Wirksamkeit des Schildes ihm gegenüber irrelevant (anders teilweise die traditionelle Auffassung).

cc) Entscheidung des BVerwG von 2010

Sehr umstritten blieb jedoch, welche Auswirkungen die Entscheidung des BVerwG von 1996 für den Beginn von Rechtsbehelfsfristen für Klagen hat, die sich gegen die in Verkehrszeichen enthaltenen Ge- und Verbote richten: Beginnen die Rechtsbehelfsfristen mit Aufstellen des Verkehrsschildes gegenüber jedermann zu laufen mit der Folge, dass eine Anfechtung eines Verkehrsschildes nach Ablauf eines Jahres nach Aufstellung (§ 70, § 74 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO) auch gegenüber solchen Personen formell bestandskräftig werden, die zu diesem Zeitpunkt von diesem Schild noch gar nicht betroffen waren? Dies hatte der VGH Mannheim[30] angenommen. Insoweit hatte das BVerfG jedoch verfassungsrechtliche Bedenken in Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG angemeldet.[31]

Als Reaktion auf diesen "Hinweis" des BVerfG ist das BVerwG nun 2010 im Hinblick auf die Bekanntgabe von Verkehrszeichen zu folgender "Zwitter-Lösung" gelangt:[33] Es hält daran fest, dass ein Verkehrszeichen öffentlich bekannt gegeben wird. Weil alles andere in Konflikt mit Art. 19 Abs. 4 GG trete, werde die Rechtsbehelfsfrist für eine bestimmte Person jedoch erst dann ausgelöst, wenn diese erstmals dem Schild gegenübersteht. Die Frist beginne aber nicht erneut zu laufen, wenn sie sich dem Schild erneut nähert.

Die Annahme einer öffentlichen Bekanntgabe von Verkehrzeichen hat damit nach neuester Auffassung des BVerwG wohl (nur noch) die Funktion, das bei Annahme von Einzelbekanntgaben an sich geltende Zugangsprinzip durch das Sichtbarkeitsprinzip (s. o. B II 1 a bb) zu ersetzen, so dass es auf eine individuelle Kenntnisnahme(-möglichkeit) durch den Betroffenen auch nach der Entscheidung des BVerwG von 2010 nicht ankommt.[34]

dd) Anwendung auf den Fall und Ergebnis zu a)

Auch wenn die Entscheidung des BVerwG von 2010 im Hinblick auf den Beginn der Rechtsbehelfsfristen kaum zu überzeugen vermag,[35]spricht jedenfalls zugunsten einer möglichst formalisierten Ordnung des Straßenverkehrsrechts viel dafür, dem BVerwG insoweit zu folgen, als es – wie schon 1996 – nach wie vor davon ausgeht, dass Verkehrszeichen öffentlich bekanntgegeben werden und es auf eine individuelle Kenntnisnahme(-möglichkeit) durch den Betroffenen im Hinblick auf die Wirksamkeit des in dem Verkehrszeichen angeordneten Ge- oder Verbots nicht ankommt.

Dementsprechend ist sowohl nach der Entscheidung von 1996 als auch nach der Entscheidung von 2010 das Halteverbotsschild in dem Moment, in dem es aufgestellt und damit i.S.d. § 39 Abs. 2 S. 4 und Abs. 3 S. 3, § 45 Abs. 4 StVO angebracht wurde, auch Frau Labelle gegenüber bekanntgegeben worden, so dass es auch ihr gegenüber gemäß § 43 Abs. 1 S. 1 VwVfG Wirksamkeit entfaltete.

 b) Keine aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs

Weitere Vollstreckungsvoraussetzung des § 6 Abs. 1 VwVG ist, dass der zu vollstreckende Verwaltungsakt unanfechtbar ist oder ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Hier kommt nur letzteres in Frage: Ausdrücklich ist die sofortige Vollziehbarkeit von Verkehrszeichen in § 80 Abs. 2 VwGO nicht geregelt, so dass nach der Grundregel des § 80 Abs. 1 VwGO an sich Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Verkehrszeichen aufschiebende Wirkung haben müssten. Mit der Begründung, dass sich die Verkehrszeichen nicht prinzipiell von den unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten unterscheiden, deren Stelle die Verkehrszeichen gleichsam vertreten, wendet das BVerwG insoweit jedoch § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf Verkehrszeichen analog an.[36] Damit haben Rechtsbehelfe gegen Verkehrszeichen keine aufschiebende Wirkung.

c) Ergebnis zu 1.

Das Halteverbotschild stellt damit insgesamt eine taugliche Vollstreckungsgrundlage auch gegenüber Frau Labelle dar.

2. Zuständigkeit der Polizeibeamten

Fraglich ist allerdings, ob die Polizeibeamten Stark und Ritter für die Durchführung der Vollstreckung auch zuständig waren. Dies scheint auf den ersten Blick nicht der Fall zu sein, da nach § 7 Abs. 1 VwVG zuständig für die Vollstreckung von Verwaltungsakten grundsätzlich die Behörde ist, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Aufgestellt hat das Verkehrszeichen jedoch das Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg, das hierfür gemäß § 44 Abs. 1 S. 1 StVO, § 4 Abs. 2 S. 1 AZG, § 2 Abs. 4 S. 1 ASOG, Nr. 22b Abs. 3 ZustKat ASOG für straßenverkehrsbehördliche Maßnahmen im untergeordneten Straßennetz zuständig ist. Das Bezirksamt hat damit das Halteverbotsschild i.S.d. § 7 Abs. 1 VwVG erlassen und scheint folglich für seine Vollstreckung zuständig zu sein - und nicht der Polizeipräsident in Berlin, für den die Beamten hier tatsächlich die Vollstreckung vorgenommen haben. Bei dieser Sichtweise hätte hier also eine unzuständige Behörde gehandelt, so dass schon deshalb die Vollstreckung rechtswidrig gewesen wäre und folglich kein Kostenersatz hierfür hätte verlangt werden können.[37]

Allerdings ist nach § 5a S. 4 VwVfG Bln für Maßnahmen im Straßenverkehr auch der Polizeipräsident in Berlin Vollzugsbehörde i.S.d. § 7 VwVG. Stark und Ritter waren daher für die Vollzugsmaßnahmen zuständig.

3. Androhung der Ersatzvornahme (§ 13 VwVG)

Nach § 13 Abs. 1 S. 1 VwVG hätte die Ersatzvornahme schriftlich angedroht werden müssen, was hier nicht erfolgt ist. Hiervon kann aber abgesehen werden, wenn die Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 VwVG vorliegen, wenn also der sofortige Vollzug zur Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr notwendig ist und die Behörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt. Dass die Polizeibeamten hier innerhalb ihrer Befugnisse gehandelt hat, ist bereits festgestellt worden. Somit ist hier nur fraglich, ob der sofortige Vollzug zur Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr notwendig war: Angesichts des bereits bestehenden Verstoßes gegen die Anordnung des Verkehrszeichens und die hierdurch verursachte Behinderung der Straßenbauarbeiten war vorliegend die Gefahrenlage auch bereits eingetreten, also „unmittelbar drohend“ i.S.d. § 6 Abs. 2 VwVG. Dementsprechend konnte auf eine schriftliche Androhung der Ersatzvornahme verzichtet werden (s. hierzu auch Beckmann, KommJur 2012, 321, 323).

4.  Durchführung der Ersatzvornahme (§ 10 VwVG)

Da die vertretbare Handlung, das Auto wegzufahren, nicht erfüllt wurde, konnte die Behörde gemäß § 10 VwVG einen anderen mit dem Wegfahren des Fahrzeugs beauftragen. Ob sie dies tat, stand allerdings in ihrem Ermessen. Ermessensfehler sind jedoch nicht ersichtlich, insbesondere hat die Behörde ihr Ermessen auch innerhalb der gesetzlichen Grenzen ausgeübt (§ 40 VwVfG), wozu auch das allgemeine Verhältnismäßigkeitsprinzip gehört, das durch § 9 Abs. 2 VwVG näher konkretisiert wird. Hier war das Abschleppen des Fahrzeugs geeignet und erforderlich, um die bestehende Gefahr (die nicht nur im Verstoß gegen das Halteverbotsschild, sondern auch in der Behinderung der Straßenbauarbeiten bestand) zu beseitigen. Mildere Mittel standen nicht zur Verfügung, da Frau Labelle nicht erreichbar war.[38] Auch hätte die Behörde das Fahrzeug nicht irgendwo auf einem freien Parkplatz abstellen können, da dann nicht sichergestellt gewesen wäre, dass Frau Labelle ihr Auto wiederfindet. Schließlich lässt auch die Belastung des Pflichtigen mit dem verhältnismäßig geringen Betrag von 85,56 Euro die Durchführung der Ersatzvornahme nicht als unangemessen im Verhältnis zum Zweck der Maßnahme erscheinen. Die Durchführung der Ersatzvornahme war damit ebenfalls rechtmäßig erfolgt.

III. Bestehen und Durchsetzbarkeit der Kostenforderung gegenüber Frau Labelle

Aus der Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme ergibt sich noch nicht zwangsläufig, dass die Behörde die hierdurch entstandenen Kosten gerade von Frau Labelle verlangen kann.

Nach § 10 VwVG kann die Ersatzvornahme nur auf Kosten des Pflichtigen erfolgen. Pflichtiger ist derjenige, gegen den sich der Verwaltungsakt richtet. Halteverbotszeichen richten sich zunächst an jedermann, der an der bezeichneten Stelle halten und parken will. Das in ihm enthaltene Wegfahrgebot richtet sich an jedermann, der die tatsächliche Gewalt über das Fahrzeug hat.[39]Somit war Frau Labelle auch Pflichtige, da (nur) sie Inhaberin der tatsächlichen Gewalt war.

Hier ist davon auszugehen, dass Gasolina aufgrund ihres mit dem Land Berlin geschlossenen Werkvertrages nach § 631 Abs. 1 BGB berechtigt war, vom Land Berlin ein Entgelt in Höhe von 85,56 Euro zu verlangen. Dabei handelt es sich um Verwaltungsgebühren i.S.d. § 2 Abs. 1 GebBeitrG, da die Ersatzvornahme eine Amtshandlung ist, die im Interesse von Frau Labelle durchgeführt wird. Der Höhe nach ist der Kostenerstattungsanspruch also nicht zu beanstanden.[40]

Der Kostenersatzanspruch nach § 19 Abs. 1 VwVG wurde auch gemäß § 9 Abs. 1 GebBeitrG mit Vornahme der Amtshandlung fällig; er bedurfte also keiner vorherigen Festsetzung durch Verwaltungsakt.

Damit ist der Kostenersatzanspruch grundsätzlich entstanden und Frau Labelle daher zum Ersatz der Kosten verpflichtet gewesen.

IV. Ergebniskorrektur durch Billigkeitserwägungen?

Fraglich ist jedoch, ob die Belastung von Frau Labelle mit den Abschleppkosten billig ist: Dies wird in den Fällen des Abschleppens bei nachträglich aufgestelltem Halteverbotsschild oftmals bezweifelt und damit die Durchsetzung einer Kostenforderung zumindest in bestimmten Fällen als unverhältnismäßig angesehen.[41]

1. Steht die Kostenfestsetzung im Ermessen der Behörde?

Um eine solche Billigkeitsergebniskorrektur überhaupt anstellen zu können, wird angenommen, dass die Durchsetzung der Kostenpflicht im Ermessen der Behörde stehe.[42] Dies ist aber sehr zweifelhaft: Der Wortlaut des § 19 Abs. 1 VwVG geht davon aus, dass es sich bei der Durchsetzung der Kostenpflicht um gebundene Verwaltung handelt, so dass die Verwaltung nicht im Einzelfall von den für sie zwingenden Vorgaben abweichen kann.[43]

Eine Ermessensprüfung kann im vorliegenden Fall daher nur im Rahmen des § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO erfolgen, nach dem Ansprüche des Landes (die das Land grundsätzlich geltend machen muss, vgl. § 34 Abs. 1 LHO) nur erlassen werden dürfen, wenn deren Geltendmachung für den Schuldner eine besondere Härte bedeutet. Damit ist die Durchsetzbarkeit des Kostenerstattungsanspruchs die Regel, der Erlass des entstandenen Anspruch die Ausnahme. Eine Einschränkung der Zahlungsverpflichtung kommt daher nur in Betracht, wenn der Behörde bei einer Entscheidung über einen Erlass nach § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO keinerlei Ermessensspielraum mehr zustünde, letztlich also eine Ermessensreduzierung auf Null vorläge. Wäre dem so, dann könnte man auch annehmen, dass der Kostenerstattungsanspruch gar nicht erst entstanden ist.[46]

2. Ist die Kostenfestsetzung unbillig?

Dies kann jedoch dahinstehen, da schon die Voraussetzungen des § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO nicht vorliegen: Die Höhe des Betrages hält sich im Rahmen der normalen Unterhaltungskosten eines Kraftfahrzeuges.[48] Auch ist die Zulässigkeit des Parkens auf öffentlichen Straßen von vornherein mit der Möglichkeit belastet, dass aus Gründen des § 45 Abs. 1 StVO nach Abstellen des Fahrzeugs die Verkehrsregelung geändert wird. Damit hat sich für Frau Labelle nur das Risiko verwirklicht, das für jeden besteht, der sein Fahrzeug auf der Straße abstellt und nicht auf einem privaten Parkplatz. Eine unbillige Härte bedeutet daher die Durchsetzung des Kostenersatzanspruches für Frau Labelle nicht.

3. Ergebnis zu IV

Damit ist keine Ergebniskorrektur aus Billigkeitsgesichtspunkten geboten, so dass die Frage offen bleiben kann, wie genau eine solche Billigkeitskorrektur rechtstechnisch vorgenommen werden könnte.

V. Ergebnis zu B.

Da das Land Berlin aufgrund von § 19 Abs. 1 S. 1, § 10 VwVG einen Anspruch auf Zahlung von 85,56 Euro gegenüber Frau Labelle hatte, hat Frau Labelle diese Summe nicht ohne Rechtsgrund an das Land Berlin  geleistet. Deshalb steht ihr kein Rückzahlungsanspruch aufgrund des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs gegen das Land Berlin zu. Die Klage ist damit unbegründet.

C. Gesamtergebnis 

Die Klage von Frau Labelle ist damit zwar zulässig, jedoch nicht begründet und hat deshalb keine Aussicht auf Erfolg.

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)

Bearbeitung für Hauptstadtfälle: Georg Hellmich

Stand der Bearbeitung: November 2014

[1] Maurer, § 3 Rn. 30.

[2] Maurer, § 3 Rn. 33.

[3] Bzgl. des VwVG wird im Folgenden auf den Verweis in das Berliner Landesrecht verzichtet.

[4] Vgl. a. BGH, NVwZ-RR 2011, 925; VGH Mannheim, NJW 2010, 1818.

[5] Vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 Rn. 261 m.w.N.

[6] U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 89, 99 ff.

[7] Vgl. a. Hong, Jura 2012, 473, 474.

[8] Vgl. Hufen, § 17 Rn. 8; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 387.

[9] Hufen, § 12 Rn. 31 f.; Detterbeck, Rn. 1343.

[10] Vgl. OVG Greifswald LKV 2006, 225 f.; Michaelis, Jura 2003, 298, 299 ff; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 164; jeweils auch mit Nachweisen zur Gegenmeinung, die angesichts des insoweit offenen Wortlauts des § 41 ASOG natürlich auch vertretbar ist; a. A. VG Münster, NWVBl. 2007, 242; Baller, in: Baller/Eiffler/Tschisch, § 38 Rn. 1.

[11] Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 330. Auf den Verweis in das Berliner Landesrecht bzgl. des VwVfG wird im Folgenden verzichtet.

[12] Siehe hierzu grundlegend BVerwG NJW 1978, 656 f.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 334 m.w.N.

[13] Vgl. hierzu auch OVG Münster, NVwZ-RR 2008, 437 f.

[14] U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 276; Muckel, JA 2012, 272, 276 f.

[15] Vgl. BFH, NJW 2003, 1070, Muckel, JA 2012, 272, 276 f.

[16] Siehe zum Folgenden: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 332 ff.

[17] OVG Hamburg NJW 1992, 1909 und DÖV 1995, 783; VGH Kassel NVwZ-RR 1992, 5; VGH Mannheim NJW 1991, 1698; Rebler, BayVBl. 2004, 554, 556.

[18] BVerwGE 27, 181, 184; 59, 221, 229.

[19] Vgl. Koch/Niebaum, JuS 1997, 312, 313 ff.

[20] BVerwGE 102, 316, 318 f.

[21] Siehe hierzu und den sich daraus ergebenden Konsequenzen: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 37 Rn. 57, 79.

[22] OVG Münster, NJW 1996, 3024, 3025.

[23] BVerwGE 130, 383 ff.; Weidemann/Barthel, JA 2014, 115.

[24] OVG Hamburg, NordÖR 2004, 399, 400.

[25] U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 135.

[26] Michaelis, Jura 2003, 298, 301 ff. m. w. N.

[27] Hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 136 ff.

[28] Bitter/Konow, NJW 2001, 1386, 1388 ff.

[29] Hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 7 f., 61.

[30] VGH Mannheim, JZ 2009, 738 ff.

[31] BVerfG, NJW 2009, 3642.

[32] Näher hierzu VGH Mannheim, JZ 2009, 738, 739; VGH Mannheim, NZV 2010, 323 ff.; U. Stelkens, NJW 2010, 1184 ff.

[33] BVerwGE 138, 21 ff.

[34] S. hierzu aber auch Schoch, Jura 2012, 26, 32.

[35] Näher zu den Gründen Ehlers, JZ 2011, 155 ff.; die Entscheidung des BVerwG dagegen billigend: Maurer, in: Festschrift Schenke, 2011, S. 1013, 1020 f.; Muckel, JA 2011, 477 ff.; Schoch, Jura 2012, 26, 31 f.; Weidemann/Barthel, JA 2014, 115, 117.

[36] Grundlegend BVerwG NJW 1978, 656; krit. Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 80 Rn. 123.

[37]Zum Parallelproblem in Baden-Württemberg: VGH Mannheim VBlBW 2004, 213 f.; Remmert, VBlBW 2005, 41 ff.; dies entsprach auch der bisherigen Rechtslage im Saarland (vgl. Haus/Wohlfarth, Rn. 626; Schmitz, SKZ 1991, 74 ff.); zum Parallelproblem in Bayern: Koehl, BayVBl. 2008, 365, 366; zum Parallelproblem in Mecklenburg-Vorpommern (mit "kreativer" Lösung): OVG Greifswald LKV 2006, 226 f.

[38] Siehe hierzu VGH Mannheim, NJW 2007, 2058 f. m. w. N.

[39] Vgl. BVerwGE 102, 316, 319.

[40] Siehe hierzu VG Münster, NWVBl. 2007, 242, 243.

[41] Michaelis, NJW 1998, 122 f.; ders., Jura 2003, 298, 303; Schoch, Jura 2012, 26, 32 jeweils m.w.N.

[42] So etwa auch VG Saarlouis ZfS 1993, 215.

[43] Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 334.

[44] OVG Hamburg, NordÖR 2004, 399, 401 und NordÖR 2009, 156, 157.

[45] Ähnlich auch OVG Bautzen, NJW 2009, 2551, 2552; VGH Kassel, LKRZ 2012, 56, 58; Hong, Jura 2012, 473, 478

[46] In diese Richtung OVG Saarlouis, 2 R 18/03 v. 23.8.2003.

[47] So im Ergebnis in Zusammenhang mit Feuerwehrkosten: OVG Lüneburg NVwZ-RR 2001, 383, 384; VG Potsdam LKV 2003, 195, 196.

[48] Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 334.

[49] Siehe hierzu OVG Bautzen, NJW 2009, 2551 ff.; OVG Hamburg NordÖR 2004, 399, 401; OVG Hamburg, NordÖR 2009, 156 ff.; VGH Mannheim, NJW 2007, 2058, 2059; VGH München, BayVBl. 2009, 21 ff.; Bitter/Konow, NJW 2001, 1386, 1391; Hendler, JZ 1997, 783; Maurer, in: Festschrift Schenke, 2011, S. 1013, 1024 ff.; Michaelis, Jura 2003, 298, 303; Schoch, Jura 2012, 26, 32 jeweils m.w.N.

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)