Rathausverbot (Lösungsvorschlag)

Die Klage gegen das in dem Schreiben vom 14. Oktober ausgesprochene Hausverbot hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, wenn es sich hier um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt, wenn also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Fraglich ist daher, aus welcher Norm sich hier eine Befugnis des Berzirksbürgermeisters ergeben könnte, Dr. Kunstinnig dem Zutritt zum Rathaus während der Dauer der Bezirksverordnetenversammlungssitzungen zu untersagen.

1. Privatrechtliche Störungsabwehransprüche als denkbare Grundlage des Hausverbots

Insoweit könnte die Möglichkeit für den Bezirksbürgermeister , ein Hausverbot auszusprechen, zunächst als Ausfluss der Eigentümer- oder Besitzerstellung der Stadt gemäß §§ 859 ff., § 903, § 1004 BGB zu verstehen sein. Grundsätzlich kann jedenfalls derjenige, der im privatrechtlichem Sinne Grundstückseigentümer oder Besitzer eines Grundstücks ist, frei darüber entscheiden, wem er den Zutritt zu einer Örtlichkeit gestattet und wem er ihn verwehrt - auch wenn Einschränkungen bestehen, soweit grundsätzlich jedermann (oder jedem, der bestimmte Bedingungen erfüllt) Zutritt gewährt wird.[1]

Ebenso ist grundsätzlich auch anerkannt, dass die Ansprüche aus §§ 859 ff., § 903, § 1004 BGB auch Bund, Ländern, Gemeinden und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts zustehen kann, wenn es um Grundstücke und um Gebäude geht, die in deren Eigentum oder Besitz stehen.[2] Denn BGB und ZPO setzen voraus, dass auch juristische Personen des öffentlichen Rechts Träger privatrechtlicher Rechte und Pflichten sein können und daher wie Private Eigentum i.S. der §§ 903 ff. BGB erwerben und auch Besitz i.S.d. §§ 854 ff. BGB ausüben. Insoweit knüpft das Privatrecht an diese Tatbestände auch die allgemeinen privatrechtlichen Rechtsfolgen. Grundsätzlich können auch juristischen Personen des öffentlichen Rechts daher bei Störungen ihres Besitzes oder Eigentums auch die Ansprüche aus §§ 861 ff. BGB oder § 1004 BGB zustehen.

 

Anmerkung: Vgl. z. B.: RGZ 32, 188, 189 ff.: Verbauen des Fensters einer städtischen Turnhalle durch Nachbarn; BGH, V ZR 126/63 v. 22.03.1966 = NJW 1966, 1360: Klage gegen Einleitung von Stoffen in Fluss, die Brückenpfeiler angreifen; OLG Zweibrücken, 4 U 26/02 v. 12.6.2003 = NVwZ-RR 2004, 11: Anspruch auf Beseitigung von Baumwurzeln, die städtische Abwasserleitungen beschädigen; OVG Münster, 15 A 2182/03 v. 27.5.2003 =  NWVBl. 2003, 468: Klage einer Gemeinde aus § 1004 BGB wegen unberechtigter Abwassereinleitung in Entwässerungseinrichtung.

 

Umgekehrt formuliert: Soweit juristische Personen des öffentlichen Rechts hausrechtliche Ordnungsmaßnahmen gegenüber Private ergreifen, können sie auch die §§ 861 ff. BGB oder § 1004 BGB als Ermächtigung für Eingriffe in die Grundrechte der betroffenen Privaten heranziehen: Da die öffentliche Hand hier wie jeder Private auf die allgemeinen Vorschriften des Zivilrechts zurückgreift und sie ihre Entscheidungen grundsätzlich auch nicht einseitig durchsetzen kann, genügen insoweit die allgemeinen Bestimmungen des Privatrechts auch den Anforderungen, die der Vorbehalt des Gesetzes für Grundrechtseingriffe stellt: Dies ist die Konsequenz dessen, dass der Staat überhaupt in den Formen des Privatrechts handeln darf.[3]

Die Anwendbarkeit der privatrechtlichen Störungsbeseitigungsansprüche ist nach h. M. schließlich selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn der öffentliche Eigentümer oder Besitzer die Sache nach den Grundsätzen des öffentlichen Sachenrechts zu öffentlichen Zwecken gewidmet hat.

Nach der Rechtsprechung hat dies nämlich nicht zur Konsequenz, dass derjenige, der nach privatrechtlichen Grundsätzen Besitzer oder Eigentümer dieser Sache ist, dann nicht auch – gestützt auf §§ 861 f., § 1004 Abs. 1 BGB – solche Störungen abwehren dürfte, die nicht die vom privatrechtlichen Resteigentum (noch) umfasste Nutzungsbefugnis stören, sondern die widmungsgemäße Nutzung der Sache.[4]

Bei Fehlen anderweitiger gesetzlicher Regelungen wird dementsprechend angenommen, die öffentliche Zweckbestimmung der Sache berühre die Störungsabwehrrechte des Eigentümers gegenüber Dritten nicht, soweit der Dritte aus dieser Zweckbestimmung kein eigenes öffentliches Recht zur Störung auch gerade gegenüber dem Eigentümer herleiten kann.

Daher erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Bezirksbürgermeister im vorliegenden Fall mit der Aussprache des Hausverbots nur privatrechtliche Störungsbeseitigungsansprüche geltend gemacht hat, über deren rechtmäßige Inanspruchnahme die Zivilgerichte zu befinden hätten, weil Streitigkeiten um privatrechtliche Störungsbeseitigungsansprüche, auch wenn an ihnen juristische Personen des öffentlichen Rechts beteiligt sind, bürgerliche Rechtsstreitigkeiten i.S.d. § 13 GVG sind.

2. Vorliegen öffentlich-rechtlicher Störungsabwehrmöglichkeiten?

Die Anwendung privatrechtlicher Störungsabwehransprüche gegenüber einem störenden Behördenbesucher hilft aber dann nicht weiter, wenn der Störer ein Recht auf Zutritt zum Verwaltungsgebäude aus dem öffentlichen Rechtherleiten kann. Denn durch Inanspruchnahme privatrechtlicher Abwehrmaßnahmen können solche öffentlich-rechtlichen Zugangsansprüche nicht beseitigt werden, sie wären insoweit letztlich wirkungslos. Insoweit ist Kernproblem des behördlichen Hausrechts die Frage, auf welcher Grundlage „Hausverbote“ für solche Verwaltungsgebäude ausgesprochen werden können, die für das Publikum in der Form „geöffnet“ sind, dass sie (innerhalb der Öffnungszeiten) von jedermann zur persönlichen Vorsprache in Verwaltungsangelegenheiten betreten werden können.[5]

Mit einer solchen Zugangseröffnung, die Ausdruck des allgemeinen Organisations- und Verfahrensermessens der Behörde ist (deutlich Klenke, NWVBl 2006, 84, 86), werden die entsprechenden Räumlichkeiten dem „Dienstverkehr“ mit dem Publikum eröffnet, dem so ermöglicht wird, sich unmittelbar vor Ort (mündlich) beraten zu lassen, ggf. auch Anträge zu stellen oder sonstige sie betreffende Verwaltungsangelegenheiten zu erledigen. Eine solcher Zugang besteht auch unabhängig davon, ob ein Verwaltungsverfahren i.S.d. §§ 9 ff. VwVfG oder der entsprechenden Vorschriften bereits eingeleitet wurde oder auch schon abgeschlossen ist, letztlich auch unabhängig davon, ob die Angelegenheit mittels öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Handlungsformen bewältigt werden wird. Hat die Behörde ihr Organisationsermessen entsprechend ausgeübt, folgt (zumindest) aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. den Grundsätzen über die Selbstbindung der Verwaltung dann auch ein allgemeines Recht jedes Bürgers, diese Möglichkeiten zu nutzen und hiervon nicht willkürlich ausgeschlossen zu werden.[6] Dabei handelt es sich selbst dann um ein subjektiv-öffentliches Recht, wenn die den Bürger betreffende Verwaltungsangelegenheit im Ergebnis vom Behördenträger in privatrechtlichen Formen erledigt wird.

Folglich kann die Entscheidung, einem einzelnen Bürger das sich aus dieser Selbstbindung ergebende Recht auf Zutritt zum Verwaltungsgebäude zu verwehren, ebenfalls nur öffentlich-rechtlich sein, weil sie letztlich verwaltungsverfahrensrechtsgestaltenden Charakter hat. Sie kann daher auch nicht auf Grundlage der privatrechtlichen Unterlassungsansprüche bei Besitz- bzw. Eigentumsstörung gestützt werden.[7]

Hieraus folgt, dass die Entscheidung einer Behörde, einer bestimmten Person keinen Zutritt zu den Behördenräumlichkeiten (mehr) zu gewähren, auch öffentlich-rechtlichen Charakter haben kann, jedenfalls dann, wenn hierdurch die Inanspruchnahme öffentlich-rechtlicher Zutritts- und Nutzungsrechte ausgeschlossen oder verweigert werden können. Aber selbst dann, wenn der Betroffene keinerlei (öffentlich-rechtliches) Zutritts- oder Nutzungsrecht geltend machen kann, wird angenommen, dass dem Behördenleiter öffentlich-rechtliche Abwehrinstrumentarien zustehen können, soweit ein Hausverbot der Sicherung der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben im Verwaltungsgebäude dient. Insoweit wird betont, in der Zuweisung einer Verwaltungsaufgabe sei zugleich auch die (öffentlich-rechtliche) Befugnis enthalten, für einen störungsfreien Dienstbetrieb in diesem Zusammenhang zu sorgen und - soweit dies zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes notwendig ist - auch einzelnen Personen den Zutritt zu den dienstlich genutzten Räumen zu untersagen.[8]

 

Anmerkung: Diese Frage ist von der Frage zu unterscheiden, ob der Behördenleiter in Ausübung dieses Hausrechts auch Verwaltungsakte erlassen darf, siehe hierzu unten B I 2).

 

Streitigkeiten um derartige Hausverbote sind dann dementsprechend öffentlich-rechtlicher Art i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO, da es der Sache nach darum geht, ob und inwieweit der Betroffene ein subjektiv-öffentliches Recht auf Zutritt bzw. Nutzung des Gebäudes hat, der durch das Hausverbot unterlaufen wird.

 

3. Abgrenzung der Anwendungsbereiche zwischen privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Störungsbeseitigungsansprüchen der Verwaltung

Stehen dem Bezirksbürgermeister somit zur Abwehr von Störungen im Rathaus sowohl privatrechtliche als auch öffentlich-rechtliche Störungsbeseitigungsinstrumente zur Verfügung, stellt sich die Frage, nach welchen Kriterien zu bestimmen ist, von welchen Instrumenten im konkreten Fall Gebrauch gemacht wurde, da von der Rechtsnatur des Hausverbots eben die Rechtsnatur der Streitigkeiten abhängt, die sich aus dem Hausverbot ergeben.

Die ältere Rechtsprechung hatte insoweit (allein) auf den Zweck des Besuchs desjenigen abgestellt, demgegenüber das Hausverbot ausgesprochen wird.[9] Insoweit ist zutreffend, dass bestehende privatrechtliche Zutritts- oder Nutzungsansprüche nicht durch ein öffentlich-rechtliches Hausverbot unterlaufen werden dürfen, so dass bei bestehenden privatrechtlichen Zutrittsansprüchen (die etwa als Nebenpflicht aus einem privatrechtlichen Vertrag folgen mögen), die Inanspruchnahme öffentlich-rechtlicher Störungsabwehrinstrumente ausgeschlossen ist.[10]

Ein alleiniges Abstellen auf den Zweck des Besuchs würde aber verkennen, dass die Zielrichtung des Besuchs nichts mit dem Zweck des Hausverbots zu tun hat, das eben im Regelfall dazu dient, die Funktionsfähigkeit des Dienstbetriebes aufrecht zu erhalten, gegenüber jedermann aufrecht zu erhalten, der diesen stört, unabhängig davon, ob er öffentlich-rechtliche Zutritts- oder Nutzungsrechte geltend machen kann oder nicht. Insoweit nimmt die mittlerweile h. M. an, eine Behörde ergreife im Zweifel hausrechtliche Ordnungsmaßnahmen auf öffentlich-rechtlicher Grundlage, weil in diesen Fällen die Sicherstellung des ordnungsgemäßen Verwaltungsablaufs im Vordergrund stehe.[11] Diese Vermutung ist nur (in den seltenen Fällen) widerlegt, in denen die Behörde erkennbar nicht zur Sicherstellung dieser Ordnung, sondern allein zu fiskalischen Zwecken oder im Rahmen bereits bestehender privatrechtlicher Schuldverhältnisse handelt.

4. Ergebnis zu I

Nach diesen Kriterien ist im vorliegenden Fall Streitigkeit als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren, da das gegenüber Dr. Kunstinnig ausgesprochene Hausverbot einen ungestörten Ablauf der Bezirksverordnetenversammlungssitzungen - d.h. kommunale Verwaltungstätigkeit - gewährleisten sollte. Der Verwaltungsrechtsweg ist damit eröffnet.

Anmerkung: Nach der Abgrenzung der älteren Rechtsprechung wäre das Hausverbot ebenfalls öffentlich-rechtlicher Natur, weil Dr. Kunstinnig im Zweifel zu den in Frage kommenden Zeiten das Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf nur zur Teilnahme an den Bezirksverordnetenversammlungssitzungen besucht hätte (doch ist dies nicht gewiss und macht deutlich, dass diese Auffassung zu Recht überholt ist).

 

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). 

1. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)

Insofern könnte eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO in Betracht kommen, wenn es sich bei dem Hausverbot um einen Verwaltungsakt i.S.d. VwGO handelte. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG.[12]

Auch wenn dem Schreiben des Bezirksbürgermeister vom 14. Oktober keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt ist, wird aus seinem Inhalt unzweifelhaft deutlich, dass eine Regelung beabsichtigt ist, da etwaige (öffentlich-rechtliche) Zutrittsrechte durch das Hausverbot für die Dauer der Sitzungen beseitigt werden sollen.[13]

Jedoch könnte fraglich sein, ob dem Hausverbot die hiernach notwendige Außenwirkung zukommt, da sich das Hausverbot gegen Dr. Kunstinnig als Bezirksverordneten richtet und ersichtlich allein der effektiven Durchsetzung der nach § 53 GO BVV Steglitz-Zehlendorf getroffenen Maßnahme dienen soll.

Dabei ist davon auszugehen, dass der Sitzungsausschluss nach § 53 GO BVV Steglitz-Zehlendorf selbst, den der Bezirksverordnetenvorsteher, nicht aber der Bezirksbürgermeister erlassen hat, mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt ist.[14] Zwar wird dies teilweise auch bei Maßnahmen, die - wie hier - im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen, angenommen, weil den verschiedenen Organen durch die Kommunalverfassung eigene Kompetenzen zugewiesen werden, so dass sich Maßnahmen von einem fremden Kompetenzbereich her als Maßnahmen von außen darstellen. Mit dieser rein begrifflichen Argumentation wird man der Rechtsnatur solcher Maßnahmen jedoch nicht gerecht wird. Denn die Folgen, die das Verwaltungsverfahrensrecht an die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt knüpft, passen für solche Maßnahmen nicht: So darf etwa die gesetzlich vorgesehene (ausgewogene) Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen einer Körperschaft nicht durch bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte unterlaufen werden.[15] Deshalb sind mit der wohl herrschenden Meinung solche Maßnahmen als rein innerorganisatorische Maßnahmen und damit nicht als Verwaltungsakte anzusehen.[16] Dies betrifft auch die hier angegriffene Maßnahme, da sie nur die Stellung Dr. Kunstinnigs als Bezirksverordneten betrifft und nicht seine Stellung als Bürger. Daran ändert auch nichts, dass Dr. Kunstinnig inzwischen aus dem Bezirksverordnetenversammlung ausgeschieden ist, weil auf den Zeitpunkt der Maßnahme abzustellen ist.

Anmerkung: Oft wird das Vorliegen eines Verwaltungsaktes in diesen Fällen schon mit der Begründung verneint, dass keine Behörde i.S.d. § 1 VwVfG Bln. i.V.m. § 1 Abs. 2 VwVfG gehandelt habe, da die handelnde Stelle keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach außen wahrnehme. Dies ist unzutreffend, da das Handeln mit Außenwirkung kein Tatbestandsmerkmal des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs ist. Siehe hierzu diesen Hinweis.

 

 

Von dem Sitzungsausschluss, gegen den sich Dr. Kunstinnig auch gar nicht wendet, ist aber das Hausverbot, mit dem der Bezirksbürgermeister den Sitzungsausschluss "ergänzt", zu unterscheiden. Dies soll offenbar Dr. Kunstinnig nicht nur in seiner Funktion als Bezirksverordneten treffen, sondern auch in seiner Stellung als Bürger; denn ihm wird auch das Aufsuchen des Bezirksamts Steglitz-Zehlendorf zeitweilig untersagt. Der Bezirksbürgermeister beschränkt im vorliegenden Fall den Bürger Dr. Kunstinnig in seinen Rechten, um den Bezirksverordneten Dr. Kunstinnig daran zu hindern, an den Bezirksverordnetenversammlungssitzungen teilzunehmen. Dieser Durchgriff auf die Person des Bezirksverordneten ist daher nicht ein bloßes Verwaltungsinternum, sondern eine Regelung mit Außenwirkung.[17] Da die übrigen Voraussetzungen der Legaldefinition vorliegen, stellt das Hausverbot somit einen Verwaltungsakt dar. Eine Anfechtungsklage könnte daher grundsätzlich statthaft sein.

2. Fortsetzungsfeststellungsklage, § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO

Jedoch hat sich dieser Verwaltungsakt mit Zeitablauf - und wegen des Ausscheidens Dr. Kunstinnigs aus der Bezirksverordnetenversammlung - erledigt, so dass sie nicht mehr nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO "aufgehoben" werden könnte. Statthafte Klageart könnte daher die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO sein, mit der sich die Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts feststellen lässt. Das Hausverbot ist ein erledigter Verwaltungsakt. Aus der Systematik von § 113 Abs. 1 S. 1 und 4 VwGO ergibt sich aber, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO (direkt) nur in Fällen der Erledigung nach Prozessbeginn statthaft ist. Dies ist hier aber nicht der Fall. Damit kann die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO nicht statthafte Klageart sein.

3.  Fortsetzungsfeststellungsklage, § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog

Fraglich ist, ob § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO in diesem Fall analog angewandt werden kann. Die analoge Anwendung einer Norm setzt das Bestehen einer planwidrige Regelungslücke und eine gleichgerichtete Interessenlage zwischen dem geregelten und dem nicht geregelten Fall voraus.

Nach einer Auffassung fehlt es an einer planwidrigen Regelungslücke, da für die Fälle vorprozessualer Erledigung von Verwaltungsakten die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO einschlägig sein soll.

Dies ist aber abzulehnen. Zum einen ist nach § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO ausdrücklich nur die Feststellung nichtiger Verwaltungsakte zulässig. Zum anderen wären vor Klageerhebung erledigte Verwaltungsakte unter anderen Zulässigkeitsvoraussetzungen angreifbar als nach Klageerhebung erledigte Verwaltungsakte.[18]

Anmerkung: § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO legt gesetzlich das Bestehen eines Rechtsverhältnisses fest, das für die Feststellungsklage erforderlich ist, aber nach Erledigung eines Verwaltungsakts (d.h. des Wegfalls der Beschwer) gerade nicht mehr besteht; darüber hinaus macht die Vorschrift eine Klageänderung (und damit die Zustimmung der anderen Beteiligten oder die Annahme der Sachdienlichkeit durch das Gericht gemäß § 91 Abs. 1 VwGO) entbehrlich und lässt auch - anders als § 43 Abs. 1 VwGO - nicht nur die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts zu, sondern auch die der "schlichten" Rechtswidrigkeit.

Eine unterschiedliche Behandlung dieser Fälle angesichts des vielfach von Zufälligkeiten bestimmten Zeitpunkts der Erledigung ist unangemessen. Eine wegen Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG planwidrige Regelungslücke liegt damit vor.

Da § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO nur hinsichtlich des Erledigungszeitpunktes unvollkommen ist und auf einen erledigten Verwaltungsakt als Klagegegenstand zugeschnitten ist, liegt auch eine vergleichbare Interessenlage vor.

Anmerkung: § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO legt gesetzlich das Bestehen eines Rechtsverhältnisses fest, das für die Feststellungsklage erforderlich ist, aber nach Erledigung eines Verwaltungsakts (d.h. des Wegfalls der Beschwer) gerade nicht mehr besteht;[19] darüber hinaus macht die Vorschrift eine Klageänderung (und damit die Zustimmung der anderen Beteiligten oder die Annahme der Sachdienlichkeit durch das Gericht gemäß § 91 Abs. 1 VwGO) entbehrlich und lässt auch - anders als § 43 Abs. 1 VwGO - nicht nur die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts zu, sondern auch die der „schlichten“ Rechtswidrigkeit.

4. Ergebnis zu II

Somit ist hier die die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) statthaft.

III. Fortsetzungsfeststellungsinteresse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO)

Dr. Kunstinnig müsste ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Hausverbots haben (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Dies ergibt sich schon aus seinem Rehabilitationsinteresse, weil er als Bürger in seiner Ehre verletzt sein kann. Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse beruht vor allem darauf, dass der Bezirksbürgermeister das Hausverbot nicht nur gegenüber Dr. Kunstinnig ausgesprochen hat, sondern auch die Bediensteten der Bezirksverwaltung angewiesen hat, das Verbot durchzusetzen, diese also Kenntnis von der Maßnahme gegen Dr. Kunstinnig haben.

IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist aber nur zulässig, wenn im Falle einer Nichterledigung des Verwaltungsakts die Anfechtungsklage zulässig wäre, d.h. die Sachentscheidungsvoraussetzungen der Anfechtungsklage müssen - soweit anwendbar - erfüllt sein. Daher muss der Kläger nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sein. Das Hausverbot müsste also Dr. Kunstinnigs Rechte verletzen können.

Als möglicherweise verletztes Recht kommt entgegen dem Vortrag Dr. Kunstinnigs Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG von vornherein nicht in Betracht, da die ihm gegenüber ergangene Maßnahme keinen Eingriff in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit darstellt: Denn Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gibt dem Bürger gegenüber dem Staat keinen Anspruch darauf, an einem bestimmten Ort – etwa einem Rathaus - seine Meinung äußern zu dürfen, so dass Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht betroffen ist. Ein Hausverbot stellt jedoch eine für den Betroffenen belastende Maßnahme dar, so dass bei unterstellter Rechtswidrigkeit Dr. Kunstinnig zumindest in seinem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt sein könnte.

Anmerkung: Zur Adressatentheorie siehe diesen Hinweis.

Dies setzt allerdings voraus, dass Dr. Kunstinnig sich im vorliegenden Rechtsstreit auf Grundrechte berufen kann. Dem könnte entgegenstehen, dass er zugleich in seiner früheren Stellung als Bezirksverordneter betroffen ist. Da aber die Maßnahme des Bezirksbürgermeisters auch auf die Person Dr. Kunstinnigs durchgreift, muss es diesem erlaubt sein, ebenso die Rechte geltend zu machen, die ihm als Person zustehen. Dr. Kunstinnig kann sich somit auch auf Grundrechte berufen, hier auf das Recht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), und ist daher klagebefugt.

V. Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO)

Ungeachtet der Streitfrage, ob bei der Fortsetzungsfeststellungsklage vor Klageerhebung nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog ein Vorverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO überhaupt erforderlich ist, ist es hier jedenfalls entbehrlich: Dr. Kunstinnig hat rechtzeitig und ordnungsgemäß Widerspruch eingelegt. Dass dieser noch nicht beschieden worden ist, steht einer Klage nach Ablauf der Dreimonatsfrist des § 75 VwGO nicht entgegen.

VI. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Richtiger Beklagter ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, der auch für die Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung entsprechend gilt, das Land Berlin.

VII. Beteiligten- und Prozessfähigkeit (§§ 61, 62 VwGO)

Die Beteiligten- und Prozessfähigkeit von Dr. Kunstinnig ergibt sich aus
§ 61 Nr. 1 Alt. 1 und § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Das Land Berlin ist nach § 61 Nr. 1 Alt. 2 und § 62 Abs. 3 VwGO beteiligten- und prozessfähig.

VIII. Ergebnis zu A

Die Klage ist auch form- und fristgerecht (§ 74 VwGO) erhoben worden, so dass sie insgesamt zulässig ist.

 

B) Begründetheit

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet, soweit das Hausverbot rechtswidrig war und den Kläger in seinen Rechten verletzte (§ 113 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da sich Dr. Kunstinnig gegen einen an ihn gerichteten, ihn belastenden Verwaltungsakt wendet, ergibt sich die Rechtsverletzung des Klägers schon aus Art. 2 Abs. 1 GG, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein.

Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.

I. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Hausverbots

Als belastende Maßnahme greift das Hausverbot in seine grundrechtlich gewährleistete persönliche Handlungsfreiheit ein und bedarf daher zu ihrer Rechtmäßigkeit einer Ermächtigungsgrundlage. Insoweit ist § 53 GO BVV Steglitz-Zehlendorf nicht einschlägig, u.a. da diese nur den Bezirksverordnetenvorsteher ermächtigt und sich dessen Hausrecht nur auf den Sitzungssaal und nicht auf das gesamte Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf erstreckt.

Daher stellt sich die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage das Hausverbot gestützt werden könnte. An einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage, die dem Bezirksbürgermeister gestatten würde, für den störungsfreien Dienstbetrieb im Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf in räumlicher Hinsicht, ggf. auch durch Ausschluss von Besuchern des Bezirksamts Steglitz-Zehlendorfzu sorgen, fehlt es. Dennoch dürfte das Hausverbot nicht bereits wegen fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig sein.[20] Vielmehr ist in der Zuweisung einer Verwaltungsaufgabe zugleich auch die Ermächtigung enthalten, für einen störungsfreien Dienstbetrieb in diesem Zusammenhang zu sorgen und - soweit dies zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes notwendig ist - auch einzelnen Personen den Zutritt zu den dienstlich genutzten Räumen zu untersagen.[21]

Diesen - ungeschriebenen - Grundsätzen wird jedoch teilweise nur die Funktion einer Aufgabenzuweisungsnorm zugesprochen, die für sich allein die Behörde noch nicht berechtigt, zu ihrer Erfüllung auch einseitig in die Grundrechte der Betroffenen einzugreifen. Bei dieser Sichtweise würden diese Grundsätze damit der Behörde nicht erlauben, selbst mittels Verwaltungsakt, ein öffentlich-rechtliches Hausverbot einseitig zu verhängen und ggf. auch mittels Verwaltungszwang durchzusetzen. Die Behörde müsste in jedem Fall die Unterstützung der allgemeinen Polizeibehörden zur Sicherung des Dienstbetriebes anfordern[22] bzw. ihr öffentlich-rechtliches Hausrecht gegenüber dem Betroffenen im Klagewege (durch Erhebung einer gegen den Störer gerichteten Unterlassungsklage vor den Verwaltungsgerichten) durchsetzen. Dies läuft letztlich darauf hinaus, bei Fehlen ausdrücklicher Ermächtigungen, dem für die Sicherung des ordnungsgemäßen Dienstbetriebs primär verantwortlichen Behördenleiter zu verwehren, sich zur Durchsetzung des öffentlich-rechtlichen Hausrechts der Handlungsform des Verwaltungsakts zu bedienen.

Anmerkung: Zum hiermit angesprochenen Problem der Verwaltungsaktbefugnis siehe diesen Hinweis.

 

Schaut man sich indes die Vorschriften an, die als ausreichende Ermächtigung für öffentlich-rechtliche Hausrechtsmaßnahmen angesehen werden, so dürfte die Forderung nach ausdrücklichen Ermächtigungen in derartigen Fällen jedoch kaum wirklichen rechtsstaatlichen Gewinn bringen.[23] Daher ist der mittlerweile wohl h. M. zuzustimmen, nach der die erforderliche Rechtsgrundlage zum Erlass öffentlich-rechtlicher „hausrechtlicher“ Ordnungsmaßnahmen, auch soweit sie für den Bürger verbindliche Rechtswirkungen entfalten, in der Zuweisung der eigentlichen Verwaltungsaufgabe zu sehen sei, die (gewohnheitsrechtlich) als „Annex“ auch die Berechtigung zur Störungsabwehr durch den Behördenleiter auch mittels Verwaltungsakts beinhalte.[24]

Dieses Recht müsste auch dem Bezirksbürgermeister zustehen. Der Bezirksbürgermeister ist zwar in Berlin nicht der Behördenleiter (vgl. nur § 39 BezVG), vielmehr leitet jeder Bezirksstadtrat seinen eigenen Geschäftsbereich, § 38 BezVG. Der Bezirksbürgermeister führt nur den Vorsitz im Bezirksamt, § 39 BezVG. Damit ist nicht das Gebäude gemeint, sondern das Kollegium der Bezirksstadträte, § 34 BezVG. Da sich das Hausrecht aus den Eigentumsrechten ableitet, wird es in Vertretung für das Land Berlin von den Bezirksämtern wahrhgenommen. Zuständig ist der für die Hausverwaltung zuständige Bezirkstadtrat oder die Verwaltungsgliederung, die die Räume dauerhaft nutzt.[25] Da nach dem Sachverhalt der Bezirksbürgermeister zuständig ist für die Hausverwaltung, durfte er für einen störungsfreien Dienstbetrieb im Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf sorgen, ggf. auch durch den Ausspruch von Hausverboten.

II. Ausschluss der "Hausverbotsbefugnis" gegenüber Bezirksverordneten?

Fraglich ist jedoch, ob die bestehende Ermächtigungsgrundlage gegenüber Bezirksverordneten ausgeschlossen ist. Diese haben das Recht, an den Bezirksverordnetenversammlungssitzungen teilzunehmen. Dieses Recht setzt § 11 BezVG, der ein Antragsrecht normiert, zwingend voraus.

Ihre Teilnahme an den Sitzungen darf der Bezirksbürgermeister daher nicht durch - unter Umständen gegenüber Bürgern als Behördenbesuchern zulässige - Hausverbote verhindern. Allerdings heißt dies nicht, dass sich Bezirksverordnete alles erlauben dürfen. Jedenfalls wenn ein Sitzungsausschluss nach § 53 GO BVV Steglitz-Zehlendorf gerechtfertigt ist, muss es möglich sein, beispielsweise einen auf den Gängen des Bezirksamts Steglitz-Zehlendorf weiter störenden und damit die Tätigkeit der städtischen Bediensteten beeinträchtigenden Bezirksverordneten nicht nur aus dem Sitzungssaal, sondern kraft des Hausverbots generell aus dem Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf zu verweisen. Hausverbote sind somit gegenüber Bezirksverordneten nicht a priori unzulässig. 

Anmerkung: Das Problem eines Hausverbots gegenüber einem Bezirksverordneten wird freilich in Rechtsprechung und Literatur nur selten behandelt, so dass zu seiner Lösung unterschiedliche Erwägungen vertretbar sind. Hier kommt hinzu, dass für die Ordnung in der Bezirksverordnetenversammlung grundsätzlich der Bezirksverordnetenvorsteher zuständig ist, so dass sich auch in Frage stellen lässt, ob der Bezirksbürgermeister überhaupt zuständig ist. Da er aber für die Ordnung im Bezirksamt zuständig ist, wird man höchstens im Rahmen seines Ermessen prüfen müssen, ob der Zweck seines Hausrechts auch den Schutz der Ordnung in der Bezirksverordnetenversammlung umfasst.

III. Materielle Voraussetzungen des Hausverbots

Die Voraussetzungen eines Hausverbots gegenüber Dr. Kunstinnig müssen hier vorgelegen haben.

1. Rechtmäßigkeit des Sitzungsausschlusses

Dies setzt nach dem bisher Gesagten zunächst voraus, dass der Ausschluss Dr. Kunstinnigs von den Sitzungen rechtmäßig war, weil nur dann das implizite Recht von Dr. Kunstinnig nach§ 11 Abs. 1 BezVG entfallen ist, an den Bezirksverordnetenversammlungssitzungen teilzunehmen, und damit auch die Pflicht des Bezirks, Dr. Kunstinnig den Zutritt zu den Bezirksverordnetenversammlungssitzungen zu gewähren. Der Bezirksverordnetenvvorsteher war jedoch zum Ausschluss Dr. Kunstinnigs nach § 53 GO BVV Steglitz-Zehlendorf berechtigt, denn Dr. Kunstinnig hat die Sitzung laut Sachverhalt ununterbrochen gestört und den Bezirksverordnetenvorsteher Marius Meier-Osterhagen sowie die Bezirksverordnete Hans-Christian von Hagendorn und Ole Mikaelsen laut beschimpft. Dies führte mehrmals zu tumultartigen Auseinandersetzungen, Handgreiflichkeiten konnten nur mit Mühe verhindert werden. Dr. Kunstinnig wurde des Öfteren vergeblich zur Ordnung gerufen, schließlich wurde ihm auch das Wort entzogen Damit hat sich den Anordnungen des Bezirksverordnetenvorstehers nicht gefügt, so dass er die Ordnung in grober Weise missachtet hat. Er konnte daher von der laufenden Sitzung ausgeschlossen werden. § 53 GO BVV Steglitz-Zehlendorf verlangt einen Ausschluss bis zum Ende der übernächsten Sitzung, wenn der Bezirksverordnete sich weigert, den Saal zu verlassen. Da er sich außerdem geweigert hat, den Saal zu verlassen, ist der Ausschluss bis zum Ende der übernächsten Sitzung auch rechtmäßig.

Der Sitzungsausschluss war somit rechtmäßig, so dass sich aus § 11 Abs. 1 BezVG kein Zutrittsrecht, das einem Hausverbot entgegensteht, herleiten lässt.

2. Rechtmäßigkeit eines "ergänzenden Hausverbots"

Dennoch ergibt sich hieraus noch nicht, dass auch das dem Sitzungsausschluss "aufgesattelte" Hausverbot rechtmäßig ist. Es ist zwar erlassen worden, um den störungsfreien Verwaltungsbetrieb - einschließlich des ordnungsgemäßen Verlaufs der Bezirksverordnetenversammlungssitzungen - zu gewährleisten. Sind die Voraussetzungen für die Erteilung eines Hausverbotes erfüllt, bedeutet dies allerdings nicht, dass es in jedem Fall ausgesprochen werden müsste, vielmehr liegt dies im Ermessen des Bezirksbürgermeisters, der aber insoweit gemäß § 1 VwVfG Bln. i.V.m. § 40 VwVfG die gesetzlichen Grenzen des Ermessens zu berücksichtigen hat.

Es ist fraglich, ob der Zweck seines Hausrechts auch den Schutz der Ordnung in der Bezirksverordnetenversammlung umfasst, da für diese grundsätzlich der Bezirksverordnetenvorsteher zuständig ist. Da diesem keine Zuständigkeit für ein Hausverbot das gesamte Bezirksamt umfassend zukommen kann, wird man im Falle eines rechtmäßigen Ausschlusses von den Sitzungen der Bezirksverordntenversammlung aber auch anerkennen müssen, dass der Zweck „Schutz der Ordnung der Bezirksverordntenversammlung“ von dem Hausrecht des Bezirksbürgermeisters gedeckt ist.

Zur richtigen Ermessensausübung gehört auch die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

Anmerkung: Siehe zum Verhältnismäßigkeitsprinzip diesen Hinweis.

Fraglich ist daher, ob das Hausverbot dem Übermaßverbot entspricht. Es ist zwar geeignet, den vom Bezirksbürgermeister angestrebten Zweck - den ordnungsgemäßen Ablauf der Sitzungen - zu erreichen, aber es ist insoweit nicht erforderlich. Es bestehen bereits keine Anhaltspunkte dafür, dass Dr. Kunstinnig gegen den Sitzungsausschluss verstoßen würde.[26] Selbst wenn jedoch zu befürchten gewesen wäre, dass der Kläger die Bezirksverordnetenversammlungssitzung nach dem Sitzungsausschluss von dem - ihm offenstehenden - Zuhörerraum aus gestört hätte, wäre das Hausverbot nur insoweit räumlich zu erstrecken gewesen. Dies wäre allerdings dann Aufgabe des Bezirksverordnetenvorstehers, nicht mehr des Bezirksbürgermeisters, da es hier um den speziellen Schutz der Ordnung in der Bezirksverordnetenversammlung geht. Die Einschränkung des Grundrechts des Klägers aus Art. 2 Abs. 1 GG ist deshalb zum Schutze der Bezirksverordnetenversammlungssitzungen nicht in dem ausgesprochenen - das gesamte Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf erfassenden - Umfang erforderlich und verstößt damit gegen das Übermaßverbot.

3. Ergebnis zu III

Damit war das Dr. Kunstinnig erteilte Hausverbot rechtswidrig.

IV. Ergebnis zu B

Da das Hausverbot rechtswidrig war, verletzte es Dr. Kunstinnig auch in seinen Rechten, so dass die Fortsetzungsfeststellungsklage begründet ist.

C) Gesamtergebnis

Die Klage Dr. Kunstinnigs ist somit zulässig und begründet und hat daher Aussicht auf Erfolg.

Siehe hierzu BVerwG, VII C 80.67 v. 13.3.1970 = BVerwGE 35, 103 ff.; BGHZ 33, 230 ff. (Sachverhalt näher dargestellt in NJW 1961, 308); Beaucamp, JA 2003, 231 ff.; Klenke, NWVBl. 2006, 84 ff.; Mißling, NdsVBl. 2008, 267 ff.; Peter Ottenberg, Das Bezirksverwaltungsgesetz und jugendhilferechtliche Organisationsvorschriften des Landes. Praxiskommentar für Kommunalpolitik und Verwaltung (mit einer Ergänzung zum Gesetz über die Entschädigung der Mitglieder der Bezirksverordnetenversammlungen, der Bürgerdeputierten und sonstiger ehrenamtlich tätiger Personen, Bearbeitungsstand: 31. Dezember 2009, abrufbar unter http://www.berlin.de/ba-charlottenburg-wilmersdorf/bvv/kommentarbezvg.html.

 

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[1] Zur Rechtsgrundlage des privaten Hausrechts: BGH, V ZR 253/08 v. 30.10.2009, Abs. 11 = NJW 2010, 534, Abs. 11; BGH, V ZR 115/11 v. 9.3.2012, Abs. 8 = NJW 2012, 1725 Abs. 8; BAG, I AZR 972/08 v. 22.9.2009, Abs. 57 = NJW 2010, 631.

[2] Siehe hierzu und zum Folgenden U. Stelkens, Jura 2010, 363 f.

[3] So deutlich BVerfG, 1 BvR 699/06 v. 22.2.2011, Abs. 79 ff. = BVerfGE 128, 226, 257 f.

[4] Vgl. BGH, V ZR 82/72 v. 1.3.1974 = BGHZ 62, 186, 187 ff.; BGH, II ZR 243/62 v. 12.3.1964 = NJW 1964, 1365; ebenso OVG Münster 15 A 2182/03 v. 27.5.2003 = NWVBl. 2003, 468; deutlich auch Brüning DÖV 2003, 389, 396 ff.

[5] Siehe hierzu und zum Folgenden: U. Stelkens, Jura 2010, 363, 366 f.

[6] Rasch, Persönliche Vorsprache im Verwaltungsrecht, 2007, S. 33 ff.; a. A. Brüning DÖV 2003, 389, 396 ff.

[7] So BezVG für den Amerikanischen Sektor von Berlin, 1 B 24/49 v. 1.4.1949 = DVBl 1950, 245 f.; OVG Berlin, I B 64/52 v. 23.7.1952 = DVBl 1952, 763 ff.; OVG Hamburg, Bf I 38/56 v. 24.7.1956 = MDR 1957, 188; VGH Mannheim, III 208/62 v. 9.10.1962 =  ESVGH 13/I, 21 ff.; OVG Münster, 25 E 960/97 v. 11.2.1998 = NVwZ-RR 1998, 595 ff.; ferner: Bahls DVBl 1971, 275, 276; Bethge, Die Verwaltung 8 [1977], 313, 318 .; Ehlers, DÖV 1977, 737, 739; Ronellenfitsch, VerwArch 73 [1982], 465, 472.

[8] Vgl. OVG Münster 15 A 188/86 v. 14.10.1988 = NVwZ-RR 1989, 316 f.; Klenke, NWVBl. 2006, 84, 86; Maurer, § 3 Rn. 34; Mißling, NdsVBl. 2008, 267, 269 f.; U. Stelkens, Jura 2010, 363, 367.

[9] Vgl. BGH, V ZR 122/59 v. 26.10.1960 = BGHZ 33, 230 ff. [Sachverhalt näher dargestellt in NJW 1961, 308 f.]; BVerwG, VII C 80.67 v. 13.3.1970 = BVerwGE 35, 103, 106.

[10] Näher U. Stelkens, Jura 2010, 363, 365 f. m. w. N.

[11] Michl/Roos, LKRZ 2012, 50, 51; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 132; ders., Jura 2010, 363, 369 jeweils m. w. N.

[12]          U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.

[13] Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 133; ders., Jura 2010, 364, 368; a. A. jedoch Michl/Roos, LKRZ 2012, 50, 53: sowohl Fehlen des Elements der "Hoheitlichkeit" als auch dass der "Regelung".

[14]          Musil/Kirchner, S. 169.

[15]          Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 42 Abs. 1 Rn. 61; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 191.

[16]          So etwa VGH Kassel NVwZ-RR 1996, 409 m.w.N.

[17]          Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 193.

[18]          Vgl. aber BVerwGE 109, 203, 208 f. m.w.N.

[19]          Anders  aber BVerwGE 109, 203, 208 f. m.w.N.

[20]          So aber VGH München NJW 1980, 2722, 2723; Ehlers, DÖV 1977, 737, 740 ff.

[21]          Vgl. OVG Münster NWVBl. 1989, 91; VG Frankfurt a. M. NJW 1998, 1424; Klenke, NWVBl. 2006, 84, 86; Maurer, § 3 Rn. 34; Mißling, NdsVBl. 2008, 267, 269 f.

[22] So deutlich VGH München, 9 CS 80 A.268 v. 9.7.1980 = NJW 1980, 2722, 2723; Ehlers, DÖV 1977, 737, 740 ff.; Michl/Roos, LKRZ 2012, 50, 51 f.

[23] Deutlich insoweit Berg,JuS 1982, 260, 262.

[24] So mit Unterschieden im Detail und m. w. N.: OVG Münster 15 A 188/86 v. 14.10.1988 = NVwZ-RR 1989, 316 f.; Klenke, NWVBl. 2006, 84, 86; Maurer, § 3 Rn. 34; Mißling, NdsVBl. 2008, 267, 269 f.; U. Stelkens, Jura 2010, 363, 367.

[25]        Ottenberg, Das Bezirksverwaltungsgesetz und jugendhilferechtliche Organisationsvorschriften des Landes. Praxiskommentar für Kommunalpolitik und Verwaltung, Bearbeitungsstand: 31. Dezember 2009, abrufbar unter http://www.berlin.de/ba-charlottenburg-wilmersdorf/bvv/kommentarbezvg.html, § 7 Rn. 6.

 

[26]          Vgl. Beaucamp, JA 2003, 231, 234.


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